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从PPP的三个特点看治理地方政府债务

 

PPP是一个具有复合性特点的工具,各国使用PPP也是一个动态发展的过程,并不存在静态的最佳实践。OECDPPP工作组认为,中国使用PPP工具治理地方政府债务是一项创新,应坚持以项目为基础甄别债务、以财政改革防止产生新的隐性债务、以风险分担挖掘效率红利原则,更大程度发挥PPP工具的优势。

一、PPP的三个工具性特点以及在发达国家的实践

(一) PPP的三个突出特点。

2007IMF组织的专项研讨会对OECD国家开展PPP进行了比较全面的联合研究和经验总结,归纳出PPP在各国基础设施建设实践中表现出的三个突出特点。

一是以项目的市场收益为基础优化跨期预算。PPP以项目为基础,可以改变政府的收入支出现金流,缓解当期支出压力。与政府性债务相比,通过PPP项目融资实现政府跨期资金调度,有较强的针对性,有利于降低当期财政风险,但也要求以中长期预算框架作为支撑,防止财政支出压力过度跨期转移,从而实现财政风险的跨期优化。

二是将政府债务隐性化。按现在的政府会计准则,公共投资必须纳入政府预算和资产负债表。PPP作为一种创新型政企合作模式,传统的政府会计准则难以对其进行清晰准确的统计处理,导致PPP项目相关的债务可以从政府的表内剥离到表外,转化为隐性债务。欧盟彩客站8 研究表明,现行的统计方式客观上存在促使其成员国通过设计特定PPP项目将赤字和债务转移出政府资产负债表的激励。

三是通过风险分担机制提高项目效率。IMF认为风险分担机制是定义PPP的主要标志。由于PPP以风险最优分配原则为核心,可以充分利用政府和企业的比较优势,将不同风险独立分配给能以最小成本、最有效管理它的一方,从而事先提高项目收益的目标。据英国2007年抽样调查测算,通过合理的风险分担平均使样本项目总成本节省了约60%,是OECD国家中PPP项目效率最高的国家。

(二)PPP三个特点与各国的特定需要结合,在不同阶段发挥了不同作用。

PPP三个特点的效应显现具有不同时间差,其中: 调整当期预算约束主要表现为短期效应,债务隐性化主要表现为中期效应,而风险分担提高效率主要表现为长期效应。目前,发达国家关于PPP的经验介绍和政策建议主要强调通过风险分担提高效率,较少提及PPP的前两个特点,主要是因为OECD国家PPP经过二十多年的较快发展,规模较大,前两个效应已基本释放,当前重在挖掘长期效应。

在上世纪九十年代,OECD国家引入PPP主要是为了突破当期预算约束,跨期优化配置资金,解决当期公共投资不足的瓶颈。尤其在九十年代后期,由于PPP项目当期支出压力较小,不少OECD国家甚至将PPP项目作为政府零成本项目上马过多,导致后期支出压力过大。如葡萄牙,九十年代初启动PPP项目过多,1995-2005年的PPP存量合同规模平均占GDP1%,在OECD国家内居第一位,造成较为严重的债务压力。针对这一现象,OECD认为,在中长期预算框架尚未完善的国家应采用控制阀机制,即赋予财政部对于其他政府部门发起的PPP项目的一票否决权,强化其统筹协调职能,防止债务过度扩张。

同时,由于PPP项目具有显性债务隐性化的特点,容易被过度使用,造成一定隐性财政风险。如果在大量发展PPP阶段,不进行有效控制,特别是忽视PPP项目管理,将导致PPP绩效较低,就会带来更大的问题。欧盟彩客站8 研究表明,本世纪初东欧国家为了加入欧盟,曾经较大规模利用PPP来修正财政状况指标,以满足马斯特里赫特条约中关于加入欧盟的财政状况条件,这些隐患对于欧债危机在东欧的持续蔓延有不可忽视的影响。

在现阶段PPP普遍推广和使用期,各国开始越来越重视PPP的风险分担和提高效率的作用,并将此作为PPP的根本优势和核心竞争力,从而逐步确立PPP“最佳实践模式。如IMF、欧盟、国际会计准则理事会等国际机构均认为识别和分配风险是PPP成功的关键。

二、我国利用PPP治理地方政府债务应该注意的问题

(一)坚持以项目的市场收益为标准甄别债务,找准PPP的适用范围和对象。

目前政策框架已明确指出PPP的适用范围是准公益性领域。准公益性项目的投入产出特征是通过建立使用者付费制度可以实现一定市场收益,尽管有的项目受多种因素影响市场收益小于成本,但通过政府给予一定的财政补贴, 也可以使企业获得合理的利润,从而形成引导企业参与的市场环境。因此,采用PPP模式应以项目是否由使用者付费并具有市场收益为标准。项目的市场收益应仅包括使用者付费,不包括政府购买等形式投入的财政资金,避免将项目收入与项目收益混为一谈。在采用PPP模式消化存量债务过程中,也应坚持这一原则,特别要防止地方政府通过调整财政投入而构造虚假PPP项目,形成以未来财政投入承诺换取当前社会资金的变相债务,进而将地方融资平台改造为虚假的特殊目的公司(SPV)继续存在。

(二)协调推进相关领域财政改革工作,防止PPP领域出现新的隐性债务。

近年来我国通过专项审计等手段,已将地方债务显性化并纳入财政统计系统进行余额管理,还出台了多项禁止性规定切断了地方融资平台原有债务隐性化渠道。但是由于地方政府融资需求较大,通过发债等形式融资的数量又十分有限,导致地方债务隐性化压力仍将继续存在,并可能采取各种手段向PPP领域转移。特别是当前政策框架下,社会资本与政府共同成立SPV开展PPP项目形成的债务,有的在一定程度上还依靠财政补贴和特许经营权进行偿还,这都将影响政府的现金流,本质上构成了财政支出责任。因此,为了防止PPP领域出现新的隐性债务,应严格和科学管理PPP项目中财政补贴和特许经营权的授予,并与中长期预算框架、政府会计制度、政府资产负债表、政府综合财务报告制度等财政改革工作密切配合、协调推进,切实管好期限跨度大、不确定性高、会计处理方式特殊的相关现金流,使PPP项目涉及的政府支出责任能够以适当的方式及时、准确、全面反映在财政预算或政府债务管理中。

(三)着力落实风险分担机制,充分挖掘PPP效率红利。

PPP通过优化风险配置和风险管理,可以提高项目效率,降低项目成本,从而使政府能够通过分享效率红利实现降低长期债务压力的目标。因此,在引入PPP模式治理地方政府债务过程中,要着力落实风险分担机制,明确政府和社会资本各自应承担的风险,从而促进企业加强管理,实现以最低项目建设和维护费用等成本满足基本公共服务的需要。特别是,目前在经济欠发达、建设融资需求高、风险管理能力薄弱的部分地区,容易出现地方政府规避中央政府要求、以包揽PPP项目风险来吸引社会资本的做法。针对此现象,要建立有效的地方政府债务和PPP信息管理平台,着力解决中央、地方和社会资本的三方信息不对称问题,重点防止社会资本以按期定值回购的股权投资即明股暗债形式参与各地PPP项目,避免PPP风险过度聚集于地方政府。

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发布日期:  2016年02月01日
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